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26.06.2009

Europa hat die Rüstungskontrolle zu seinem eigenen Schaden vernachlässigt

Eine Stellungnahme von Michael Brzoska.

Vor einigen Jahren kam die Rüstungskontrolle aus der Mode. Negative Folgen dieser Entwicklung sind bereits sichtbar, jedoch werfen noch gravierendere Probleme ihre Schatten voraus. Falls wir unseren aktuellen Kurs beibehalten, werden die internationalen Abkommen weiter erodieren, Spannungen und Militärausgaben ansteigen.

Was ist mit der Rüstungskontrolle geschehen? Zunächst wurde der ABM-Vertrag, der bestimmte Raketenabwehrsysteme verbot, von den USA gekündigt, dann suspendierte Russland den KSE-Vertrag zur Begrenzung schwerer konventioneller Waffen in Europa. Die Bemühungen, der Konvention über Biologische Waffen durch Verifikationsmaßnahmen Nachdruck zu verleihen, wurden ausgebremst. Ein Abkommen über den Stopp aller Nuklearwaffentests wurde bereits vor mehr als zehn Jahren beschlossen, ist jedoch bislang nicht in Kraft getreten, da es noch nicht von ausreichend vielen Staaten ratifiziert wurde. Der START-Vertrag, der die Zahl der US-amerikanischen und russischen Trägersysteme für strategische Nuklearraketen begrenzt, läuft in diesem Jahr aus. Und bis vor Kurzem wurden nur geringe Anstrengungen unternommen ihn zu ersetzen. Die genannten Beispiele sind bei weitem nicht erschöpfend.

Am problematischsten ist die Krise um den Atomwaffensperrvertrag von 1967. Mit diesem Vertrag haben die kernwaffenfreien Unterzeichnerstaaten auf Atomwaffen verzichtet. Im Gegenzug haben die bestehenden Atommächte zugesichert, auf lange Sicht abzurüsten. Der Atomwaffensperrvertrag hat unbestreitbar geholfen, die Proliferation von Atomwaffen an weitere Staaten zu verlangsamen, so sind statt der wie in den 1960er Jahren weithin befürchteten 20 bis 30 neuen Atomwaffenstaaten nur vier Staaten hinzugekommen: Israel, Indien, Pakistan und Nordkorea. Drei weitere Staaten besaßen in der Vergangenheit Atomwaffen und haben sie mittlerweile aufgegeben, nämlich Südafrika, Weißrussland und die Ukraine.

In letzter Zeit ist die Gefahr der Weiterverbreitung atomarer Massenvernichtungswaffen jedoch wieder angestiegen. Eine der Hauptursachen ist die seitens der ursprünglichen Kernwaffenstaaten verschleppte nukleare Abrüstung. Die Nicht-Kernwaffenstaaten sind vor allem über Washington und Moskau verärgert, die immer noch mehrere tausend Atomsprengköpfe in ihren Arsenalen lagern, obwohl bereits mehr als 40 Jahre seit dem Abschluss des Atomwaffensperrvertrags verstrichen sind. Erschwerend kommt hinzu, dass sie in der Praxis entgegen ihren häufig wiederholten Zusagen, die Atomwaffen abzuschaffen, auf unbegrenzte Zeit daran festzuhalten scheinen.

Darüber hinaus ist das weltweit erneut wachsende Interesse an der zivilen Kernenergienutzung besorgniserregend. Iran ist nur der erste von vermutlich vielen zukünftigen Fällen, in denen Staaten atomare Fähigkeiten erlangen – vorgeblich für zivile Nutzung, jedoch leicht für militärische Zwecke umwandelbar.

Aber es gibt auch positives über Rüstungskontrolle zu berichten. Einige Bemühungen der humanitären Rüstungskontrolle haben gefruchtet: So gibt es nun Verträge, die Anti-Personenminen, Blendwaffen und Streubomben verbieten. Der Handel mit Kleinwaffen und leichten Waffen wird besser kontrolliert als vor zehn Jahren, und voraussichtlich beginnen demnächst Verhandlungen über ein Waffenhandelsabkommen. Obwohl eine Anzahl der führenden waffenproduzierenden Länder die humanitäre Rüstungskontrolle nicht unterstützt, scheint die Norm auch über die Vertragsstaaten hinaus zu greifen. So hat z.B. die Anwendung von Anti-Personenminen abgenommen.

Eine weitere positive Entwicklung ist, dass Rüstungskontrolle nun auch nichtstaatliche Akteure einbezieht. Traditionell war die Rüstungskontrolle größtenteils auf Staaten beschränkt, die als einzige internationale Verträge rechtskräftig unterzeichnen können. Im 21. Jahrhundert bezieht die Rüstungskontrolle auch substaatliche Akteure ein, einschließlich bewaffneter Gruppierungen und Terroristen. Sie wurden z.B. in die Kontrolle des Handels mit Kleinwaffen und leichten Waffen, das Verbot von Anti-Personenminen und die Resolution 1540 der Vereinten Nationen einbezogen, die auf die Stärkung nationaler Kontrollen abzielt, um nichtstaatliche Akteure von allen Aktivitäten bezüglich atomarer, biologischer oder chemischer Waffen abzuhalten. All diesen Fällen liegt die Idee zugrunde, internationale Standards zur Regelung akzeptablen Verhaltens nichtstaatlicher Akteure zu institutionalisieren sowie die staatliche Handlungsfähigkeit zur Implementierung derselben zu stärken.

Jedoch ist die Gesamtbilanz trotz dieser und weiterer positiver Entwicklungen – beispielsweise in der Verifikation – weiterhin deutlich negativ. Rüstungskontrolle im humanitären und nichtstaatlichen Bereich ist zwar wichtig, sie reicht jedoch weder aus, um die Staaten von bewaffneten Konfrontationen abzuhalten noch löst sie das Sicherheitsdilemma.

Der Begriff des Sicherheitsdilemmas stammt von dem deutsch-amerikanischen Politikwissenschaftler John Herz, der damit in den 1950er Jahren das einfache Phänomen beschrieb, dass, wenn ein Staat seine Waffenkapazitäten aufrüstet, dies von einem rivalisierenden Staat zwangsläufig als Bedrohung wahrgenommen wird. Letzterer wird im Gegenzug sein eigenes Arsenal aufstocken. Statt die Sicherheit zu erhöhen, verringert die unkoordinierte Aufrüstung die Sicherheit.

Die Rüstungskontrolle wurde in den späten 1950er und frühen 1960er Jahren entwickelt, um das Sicherheitsdilemma zu entschärfen. Ihr Hauptzweck war es, strategische Stabilität zu schaffen und Wettrüsten zu verhindern. Die Gegner sollten sich darauf verständigen, welche Waffen sie für besonders gefährlich erachteten, um dann deren Stationierung zu begrenzen. Darüber hinaus zielte Rüstungskontrolle auch darauf ab, den Schaden in den Fällen, in denen Staaten doch Krieg führen, zu begrenzen und die Last der Militärausgaben zu senken.

Nach dem Ende des Kalten Krieges erlebte die Rüstungskontrolle einen starken Auftrieb. Eine Reihe bedeutender Verträge wurde geschlossen, doch ab Mitte der 1990er Jahre erlahmte dieser Enthusiasmus wieder. Als die einzige verbliebene Supermacht erachteten die Vereinigten Staaten Rüstungskontrolle als eine Einschränkung ihrer Macht. Die Clinton-Administration stieß noch in den späten 1990er Jahren neue Vertragswerke an, wie zum Beispiel den Kernwaffenteststopp-Vertrag, aber die republikanische Mehrheit im Kongress lehnte sie ab. Unter Präsident George W. Bush geriet Rüstungskontrolle ins Hintertreffen, weil viele Entscheidungsträger in den USA fragten, wozu Rüstungskontrolle gut sei, wenn es weder Probleme noch eine Rivalität zwischen den Großmächten gebe.

Beide Argumente gegen die Rüstungskontrolle waren kurzsichtig, wie die Geschichte nun zeigt. Rüstungskontrollmaßnahmen lassen sich am leichtesten vereinbaren, wenn sie am wenigsten benötigt werden und sie werden am dringendsten gebraucht, sobald sie schwierig zu verhandeln sind. Im Nachhinein wird nun deutlich, dass es eine vernünftige Vorsichtsmaßnahme gegen ein zukünftiges Ansteigen internationaler Spannungen gewesen wäre, Rüstungskontrolle zu betreiben, als die Bedingungen dafür günstig waren.

Es ist darüber hinaus kurzsichtig von der einzigen Supermacht, ausschließlich auf ihre eigene Macht zu vertrauen und Zusammenarbeit zu verweigern. Jede Weltmacht sollte ein Interesse daran haben, die militärischen Fähigkeiten von potenziellen und zukünftigen Gegnern zu begrenzen. Selbst für eine Supermacht ist es sinnvoll, Verträge abzuschließen, die die Rüstung kooperativ begrenzen, selbst wenn sie zu Lasten verringerter eigener militärischer Optionen gehen. George W. Bush und seine neokonservativen Berater waren anderer Meinung und zerstörten die Rüstungskontrolle statt sie zu stärken.

Wohin hat diese Missachtung der Rüstungskontrolle geführt? Eine wesentliche Auswirkung ist, dass die Glaubwürdigkeit der Argumentation der wesentlichen westlichen Staaten für Rüstungsbegrenzungen nachhaltig gelitten hat. Ein typisches Beispiel hierfür ist die Schwierigkeit, Iran in der Atompolitik zur Kooperation zu bewegen – und weitere, ähnlich gelagerte Fälle sind in Zukunft leider wahrscheinlich. Die kommende nukleare Renaissance wird die von der Vernachlässigung der Rüstungskontrolle erzeugte Glaubwürdigkeitslücke noch verschärfen. Ein Hauptopfer der Krise der Rüstungskontrolle könnte der vielversprechende Vorschlag sein, die Ausweitung ziviler Nuklearenergienutzung unmittelbar mit der Nichtverbreitung zu verbinden, indem die Herstellung spaltbarer Materialien in sehr wenigen multilateralen Anlagen zusammengefasst wird. Im Lichte dessen, wie die Atomwaffenstaaten im Falle des Atomwaffensperrvertrags ihre Verpflichtungen ignoriert haben, ist es unwahrscheinlich, dass die Nicht-Atomstaaten einem zweiten asymmetrischen Abkommen über Atomtechnologie zustimmen werden.

Der Zusammenbruch der Rüstungskontrolle wird sich zunehmend im Verhältnis von Russland und dem Westen bemerkbar machen. Russlands wiedererstarktes Selbstbewusstsein in Sicherheits- und Verteidigungsfragen wird von Präsident Medwedews Ankündigung unterstrichen, Kurzstreckenraketen im Raum Kaliningrad zu stationieren, sollten US-amerikanische Raketenabwehrstellungen in Polen installiert werden. Sollte das Verhältnis zwischen Russland und dem Westen sich verschlechtern, wären weitere ähnliche Schritte zu erwarten. Je eher die Rüstungskontrolle wieder auf die internationale Agenda gesetzt wird, umso einfacher wird es sein, neue Vereinbarungen über die Begrenzung schwerer konventioneller Waffen, von Kurzstreckenraketen und Atomsprengköpfen zu erreichen.

Auch der finanzielle Aspekt der Rüstungskontrolle sollte nicht vergessen werden. Die weltweiten Militärausgaben liegen real bereits über denen des Kalten Krieges und verbrauchen Ressourcen, die genutzt werden könnten, um Bildung zu finanzieren, die Armut zu bekämpfen und den Klimawandel in Grenzen zu halten.

Die Europäische Union und viele ihrer Mitgliedstaaten haben die Aushöhlung der Rüstungskontrolle mit Unbehagen beobachtet, aber wenig unternommen, um sie zu retten. Die Obama-Administration in Washington bietet die Chance der Erneuerung der Rüstungskontrolle. Europa hat ein starkes Interesse daran, bei einem neuen Anlauf zur Unterbindung der Weiterverbreitung von Waffen, insbesondere von Atomwaffen, eine führende Rolle einzunehmen. Europas gemeinsames Ziel mit den USA sollte die Implementierung einer neuen Rüstungskontrollstrategie sein, die internationale Sicherheit und Stabilität verbessert.

Zuerst veröffentlicht auf www.ifsh.de.

09.06.2009

Zukunft der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa

Rede von Staatsminister Gernot Erler in Vertretung des Außenministers Frank-Walter Steinmeier bei dem Empfang aus Anlass des "Hochrangigen Treffens zur Zukunft der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa" und zur Vorstellung des neu erschienenen Bandes "Zukunft der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa"

Exzellenzen,
Liebe Kolleginnen und Kollegen,
Sehr geehrte Damen und Herren,

Vor zwanzig Jahren fiel die Mauer. Die Ära der Blockkonfrontation ging zu Ende. Ein Triumph des Freiheitswillens der Völker Mittel- und Osteuropas, aber auch eine Frucht der Entspannungspolitik, wie sie in Deutschlandvon Willy Brandt und Egon Bahr konzipiert und dann von Helmut Schmidt und Hans-Dietrich Genscher fortgeführt worden ist.

Nach dem Ende des Kalten Krieges glaubten viele, alle weltpolitischen Widersprüche seien aufgelöst. Auch das Thema Abrüstung und Rüstungskontrolle schien abgehakt.

Von seiner Bedeutung hat es jedoch bis heute nichts verloren. Das haben uns gerade erst wieder die nordkoreanischen Atom- und Raketentests eindrücklich vor Augen geführt.

Nach wie vor besitzen die etablierten Nuklearstaaten tausende von Sprengköpfen. Proliferation und Nuklearterrorismus drohen das Nichtverbreitungsregime zu unterminieren. Und im konventionellen Bereich ist die über Jahre mühsam errichtete Rüstungskontrollarchitektur ins Rutschen geraten.

Friede und Stabilität sind untrennbar mit Rüstungskontrolle und Abrüstung verknüpft. Dauerhafter Friede lässt sich nicht durch nationale Stärke und Rüstung erzwingen. Im Gegenteil: er ist Ergebnis von Dialog und Kooperation.

Wir brauchen eine neue Dynamik in der Rüstungskontrolle und Abrüstung!

Und die Zeichen für einen Aufbruch stehen günstig. Die Präsidenten der USA und Russlands haben gemeinsame Vorschläge für eine deutliche Reduzierung ihrer nuklearen strategischen Arsenale vorgelegt.

Der Genfer Abrüstungskonferenz ist es vor wenigen Tagen gelungen, den mehr als ein Jahrzehnt dauernden Stillstand zu überwinden. Mit ihrem neuen Arbeitsprogramm hat sie den Weg frei gemacht für Verhandlungen über einen verifizierbaren Produktionsstopp von Spaltmaterial für Kernwaffen. Ein solcher Vertrag würde atomare Abrüstung unumkehrbar machen und die nukleare Nichtverbreitung stärken.

Sorgen wir gemeinsam dafür, dass die Überprüfungskonferenz des Atomwaffensperrvertrages im nächsten Jahr zum Erfolg wird. Aus dem Vertragstext muss endlich Politik werden!

Wir möchten hier klar und deutlich feststellen: nach dem Atomwaffensperrvertrag hat jeder Staat das Recht auf zivile Nutzung von Kernenergie. Dies darf aber nicht als Deckmantel für militärische Programme dienen! Die Bundesregierung hat sich daher dafür eingesetzt, dass der Vorschlag des deutschen Außenministers zur Multilateralisierung des Brennstoffkreislaufes zusammen mit den Vorschlägen der USA und Russlands auf dem Gouverneursrat der IAEO in der kommenden Woche diskutiert wird. Unser Ziel ist, dass es dort möglichst schon zur Vorbereitung von Entscheidungen kommt.

Es geht nicht allein um Atombomben! Nukleare und konventionelle Abrüstung und Rüstungskontrolle sind zwei Seiten einer Medaille.

Wir sind davon überzeugt: Nachhaltige Abrüstung, wie sie sich die Menschen wünschen, wird uns nur gelingen, wenn wir auch im konventionellen Bereich substantielle Fortschritte erzielen!

Auch deshalb, weil einige Staaten mit substrategischen Nuklearwaffen eine vermeintliche Unterlegenheit bei konventionellen Waffen auszugleichen versuchen.

Der euro-atlantische Raum hat als Konsequenz und zugleich zur Überwindung der Ost-West-Konfrontation das weltweit rigideste und bestvernetzte Instrumentarium der konventionellen Abrüstung und Rüstungskontrolle entwickelt. Dieses System hat sich bewährt. Es hat wesentlich dazu beigetragen, die notwendigen Transformationsprozesse nach dem Ende des Kalten Krieges abzufedern und im Bereich konventioneller Waffen transparent und vorhersehbar zu machen.

Auch für die Zukunft gilt: Rüstungskontrolle, Abrüstung und Vertrauensbildung sind der Schlüssel integrierter Sicherheitspolitik im euro-atlantischen Raum. Das Konzept umfassender, kooperativer Sicherheit ist unverzichtbar, da es auf einen breiten Interessenausgleich aller Staaten in Europa zielt!

Jetzt geht es vor allem darum, neue Perspektiven für das Herzstück der konventionellen Rüstungskontrolle zu schaffen: den Not leidenden KSE-Vertrag.

Das Dilemma ist offenkundig: Seit Inkrafttreten des KSE-Vertrages im Jahr 1992 hat sich die europäische sicherheitspolitische Landschaft dramatisch verändert. Der sogenannte A-KSE-Vertrag versucht, Inhalt und künftige Mitgliedschaft des Vertrages an die veränderten Rahmenbedingungen anzupassen. Aber seine Ratifizierung steht weiter aus. Was wir weiterhin haben, ist der alte KSE-Vertrag, der zwar immer noch gültig ist, dessen Implementierung Russland aber leider ausgesetzt hat.

Die Aufgabe ist klar: in unser aller Interesse muss es gelingen, einen Ausweg aus diesem Patt zu finden und das KSE-Regime angesichts der neuen Sicherheitslage weiterzuentwickeln.

Denn wenn wir jetzt nicht gemeinsam gegensteuern, kann die derzeitige Stagnation zu einer schrittweisen Erosion des gesamten Netzwerkes der konventionellen Abrüstungs – und Rüstungskontrolle in Europa führen.

Mit weitreichenden Folgen: Staaten und Bündnisse wären keinen vertraglichen rüstungskontrollpolitischen Beschränkungen mehr unterworfen. Ohne vertragliche Grundlage ist - insbesondere im regionalen Kontext - ein Rückfall in ein Wettrüsten wie im 20. Jahrhundert nicht auszuschließen. Ein Wegfall des Rüstungskontrollregimes würde unser gemeinsames Konzept einer kooperativen Sicherheit als solches in Frage stellen.

Was sind konkret die Herausforderungen für die künftige konventionelle Rüstungskontrolle in Europa ?

Erstens: Ein Faktor, der bisher kaum Beachtung gefunden hat, ist struktureller Natur.

So hat uns zuletzt der Konflikt in Georgien im August 2008 vor Augen geführt, dass Risiken für Sicherheit und Stabilität in Europa heute eher von Regionalkonflikten ausgehen. Hier liegt eine besondere Herausforderung, denn Regionalkonflikte sind bislang rüstungskontrollpolitisch praktisch nicht erfasst. Dies gilt sowohl für Regionalkonflikte im euro-atlantischen Raum als auch in angrenzenden Regionen.

Zukünftig muss konventionelle Rüstungskontrolle deshalb einen Beitrag zu Sicherheit und Stabilität auf strategischer und regionaler Ebene leisten. Zonen unterschiedlicher Sicherheit dürfen nicht fortbestehen oder sogar erst entstehen. Daher setzen wir uns für eine Weiterentwicklungder konventionellen Rüstungskontrolle in Europa ein - damit potentielle substrategische Konflikte in Europa effizienter eingehegt werden können.

Zweitens: Das bestehende Netzwerk der Rüstungkontrollübereinkommen ist an Fortschritte der Militärtechnologie bislang nicht angepasst worden.

Die militärischen Fähigkeiten auch kleinerer Verbände sind in den vergangenen Jahren durch erhöhte Flexibilität, Verlegbarkeit, Durchhaltefähigkeit aber auch Vernetzung von Waffensystemen und Informationsüberlegenheit gestärkt worden. Zudem verändern neue Operationskonzepte die bisherige Waffen- und Konfliktführungstechnik.

Im Klartext: neben der „quantitativen“ Rüstungskontrolle müssen wir zusätzlich eine „qualitative“ Rüstungskontrolle erreichen.

Rüstungskontrolle kann es potentiellen Akteuren lediglich erschweren, Konflikte einzuleiten. Kern eines kooperativen Ansatzes für Sicherheit und Stabilität und unabdingbare Voraussetzung für den Erfolg von Rüstungskontrolle ist und bleibt daher der Kooperationswillen aller Beteiligten.

Deswegen wird es in Zukunft auch darauf ankommen, auf dem Erreichten aufbauend Vertrauen und Zusammenarbeit in Europa weiter zu stärken.

Wir müssen gemeinsam einen politischen Prozess in Gang setzen, der in Gewicht und Vision dem „Harmel-Bericht“ vor mehr als vierzig Jahren vergleichbar ist.

Wir müssen eine grundlegende Diskussion darüber führen, in welchem Maß die veränderte sicherheitspolitische Lage eine Fortentwicklung oder sogar eine Neuorientierung konventioneller Rüstungskontrolle in Europa erforderlich macht.

Dies ist eine große Aufgabe. Ohne den politischen Willen aller Beteiligten wird es nicht gehen.

Daher danke ich Ihnen allen, als Regierungsvertreter aus mehr als vierzig Staaten, dass Sie der Einladung des deutschen Außenministers zu diesem informellen Treffen zur Zukunft der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa gefolgt sind!

Begleitend zu diesem Treffen haben das ISFH - Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik der Universität Hamburg - unter der Leitung von Prof. Götz Neuneck und Dr. Wolfgang Zellner sowie die HSFK - Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung – unter Leitung von Dr. Hans-Joachim Schmidt, im NOMOS-Verlag einen – nach Schwere und Bedeutung gewichtigen, über 500 Seiten umfassenden – Band in deutsch und englisch zur Zukunft der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa herausgegeben.

Mein Dank und meine Anerkennung gilt auch allen, die zum Gelingen des begleitenden Buches beigetragen haben. Wissenschaftler und Praktiker aus dem In – und Ausland, mit zum Teil jahrzehntelanger Erfahrung in der Abrüstungs- und Rüstungskontrolle, beleuchten darin den schwierigen Prozess der Rüstungskontrolle und stellen einige wesentliche Etappenziele vor.

Dabei ist klar: Analyse und persönliche Erfahrungen führen zu unterschiedlichen Ergebnissen und Einschätzungen. Sie bilden die verschiedenen Standpunkte in dieser schwierigen Diskussion ab.

Aber eines ist entscheidend: Gemeinsam ist allen Autoren, dass sie versuchen, Wege in die Zukunft zu weisen; zu zeigen, wie wir einen Neubeginn der konventionellen Rüstungskontrolle und Abrüstung in einem veränderten sicherheitspolitischen Umfeld gestalten können.

Ich bin überzeugt, dass das Buch die Diskussion über die zukünftige konventionelle Rüstungskontrolle in Europa befördern wird.

Gestalten wir gemeinsam eine neue Ära der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik!

Sicherheit in Europa ist unteilbar. Die Sicherheit jedes europäischen Staates ist untrennbar mit der aller anderen verbunden. Diese Erkenntnis ist nicht neu. Sie lag vor mehr als dreißig Jahren der Entspannungspolitik zugrunde. Aus ihr speiste sich der KSE-Vertrag. Er versinnbildlicht in besonderem Maß den Ansatz kooperativer Sicherheitspolitik.

Nutzen wir die Chance für einen Neubeginn!

Auswärtiges Amt